蘇政辦發〔2026〕13號

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

設區市（以下簡稱市）與市轄區（含行政區、設置獨立財政部門的開發區等，以下簡稱區）財政體制，是省以下財政體制的重要組成部分。為進一步優化市與區財政關系，充分調動市、區兩級發展積極性，保障基層財政平穩、健康、可持續運行，經省人民政府同意，現提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，按照省委十四屆七次全會關于深化財稅體制改革的部署，牢固樹立“大財政”理念，以增強財政可持續性為統領，支持各市結合實際積極探索差異化改革路徑，創新管理模式，優化完善市與區財政體制，推動協同聯動、成果共享，構建優勢互補、區域均衡、財力協調的市與區財政體制，努力在全國省以下財政體制改革中走在前、做示范。

二、明確權利與責任，科學劃分市與區財政事權和支出責任

（一）穩步推進市與區財政事權劃分改革。

1．加快落實分領域改革方案。各市應依據省級劃分規則，結合本地實際，按基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等屬性，加快推進市與區財政事權劃分。對省級已出臺的基本公共服務、醫療衛生、教育等分領域改革方案，須嚴格貫徹，清晰劃分事權歸屬。

2．明確改革推進時限。省級出臺分領域財政事權劃分改革方案后，各市原則上應在一年內明確相關領域市與區財政事權。

3．適度強化市級財政事權。將關系全市經濟社會穩定、區域協調發展和重大戰略實施等全局性事項劃分為市級財政事權。

4．規范跨區域事項分擔機制。跨區域或輻射全市的重大基礎設施項目建設可劃分為市級財政事權或市與區共同財政事權，建立科學合理的市與區分擔機制。

5．夯實區級屬地服務事權。便民服務、公共設施管理等受益范圍地域性強、由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務事項可劃分為區級財政事權。

6．義務教育、基本公共衛生服務等受益群眾范圍較廣的事項劃分為市與區共同財政事權。各市應逐步規范市與區共同財政事權，避免職責不清。

（二）清晰界定市與區支出責任。

1．嚴格實行事權與支出責任匹配原則，市級事權由市級承擔支出，區級事權由區級承擔支出，確保權責一致。

2．各市應加強統籌，推動同一領域內支出責任劃分標準統一，并與財政事權劃分有效銜接。

3．實施差異化分擔，對基本公共服務等領域體現國民待遇和公民權利、涉及統一市場和要素流動的共同財政事權，各市應根據各區經濟發展水平、財力狀況、支出成本等因素，實行差別化分擔比例，加大對經濟薄弱地區支持力度。

4．嚴禁變相轉嫁支出責任。市委托區履行的事權，必須足額保障資金，不得以考核、任務分解等方式變相增加基層負擔。

三、統籌發展和安全，逐步理順市與區政府間收入關系

（一）穩步推進收入劃分改革。

1．在清晰劃分市與區財政事權和支出責任基礎上，合理確定各項財政收入在市與區之間的歸屬、分享比例等，使財力配置科學合理，與承擔的支出責任相匹配。

2．可將流動性強、區域間分布不均的稅收收入作為市級收入或提高市級分享比例，將地域性強的稅收收入側重留歸區級。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。

3．清理規范財政體制外集中收入行為。除按國家及省有關規定外，市級不得在財政體制外集中區級收入，現有不合規政策應限期清理，原已規定期限且不宜提前取消的，到期不再延續。

（二）逐步規范收入分享方式。

1．除按國家有關規定外，各市應逐步取消對特定區域的財政收入全返或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。

2．同一稅費收入在市與區之間的歸屬和分享比例應逐步統一，現行收入劃分規則不統一的，應逐步調整到位。

3．市級集中區級土地出讓收入時，應充分考慮各區土地整理和拆遷安置成本，結合財政事權和支出責任劃分，合理確定市與區收入分享比例。

四、兼顧效率與公平，完善市對區轉移支付制度

（一）加大一般性轉移支付力度。

1．一般性轉移支付主要用于均衡區域間財力配置，不指定具體支出用途，由各級財政統籌使用。

2．各市應結合財力情況，建立一般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間財力需要，逐步提高市對區一般性轉移支付規模，并向經濟薄弱地區、涉農區等財力困難地區傾斜。

（二）加強共同財政事權轉移支付管理。

1．共同財政事權轉移支付用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任。各市應根據本市基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、保障人口數量等，足額安排市對區共同財政事權轉移支付，按預算管理有關規定做好轉移支付提前下達。

2．各市應建立與基本公共服務項目相銜接的民生支出清單管理制度，市級2026年以后新出臺的教育、醫療衛生、民政、社會保障等民生保障政策高于省定基礎保障標準的，應科學評估下轄區財政可承受能力并充分征求意見，對高出省定標準部分按不低于20%的比例另外給予區提標補助，并按規定報省級備案。

（三）優化專項轉移支付管理。

1．專項轉移支付用于保障重大部署落實和辦理特定事項。各市應根據零基預算改革要求，建立動態評估調整機制，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付項目，嚴控新增項目和資金規模。

2．各市應嚴格落實黨政機關過緊日子要求，加強專項轉移支付資金績效管理和監督，將績效評價、財會監督結果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據。逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域。

五、守牢底線與紅線，確保基層“三保”落實到位

（一）明確“三保”支出責任。

1．“保基本民生”項目中，涉及市與區共同財政事權的，各市應統籌上級轉移支付和本級自有財力，按市級保障標準和分擔比例足額安排共同財政事權轉移支付，及時下達給區級。區級自行提高保障標準的，應報市級審核，市級不承擔支出責任。

2．除按國家及省有關規定外，“保工資”“保運轉”支出原則上按機構和人員隸屬關系劃分支出責任，市政府垂直管理的派出機構人員工資及單位運轉支出原則上應由市級財政承擔，區級政府交辦工作所需項目支出由區級財政承擔。

（二）落實分級保障機制。

1．區級政府是落實本區“三保”保障的責任主體，必須堅持以收定支、量財辦事，嚴控非剛性、非重點支出，禁止擠占挪用“三保”資金，立足自身防范化解財政運行風險。

2．各市應優化市與區財力配置，加大對區財力支持，省財政下達的縣級基本財力保障機制獎補資金必須全部下達到區，并向經濟薄弱地區傾斜，市級不得留用。

3．市對區“三保”兜底負責，確保所轄區財力能夠覆蓋“三保”支出。對自身已盡最大努力，財力仍不能覆蓋“三保”的區，各市應通過優化支出責任分擔機制、增加轉移支付資金、指導區適當調整保障標準等方式，履行兜底責任，優先保障國標“三保”，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

4．區級政府應加強對所轄鄉鎮（街道）督促指導和資金支持，對鄉鎮（街道）“三保”兜底負責，及早處置“三保”風險隱患，防范風險蔓延和上移。

（三）嚴格“三保”支出管理。

1．各市應明確本市“三保”具體項目、保障對象和保障范圍，制定“三保”保障清單。督促所轄區加強財政資源和預算統籌，按清單足額編制“三保”預算，優先使用穩定可靠的經常性財力安排“三保”支出，嚴禁脫離實際提高保障標準、擴大保障范圍。

2．各市應健全區級“三保”預算審核制度，在區級政府預算草案提交同級人大有關專門委員會初步審查前，對相關預算安排情況匯總初審后報省級審核。加強對區級“三保”預算執行監測，重點關注保基本民生、保工資預算執行情況，指導督促區級做好應急處置工作方案，對可能發生的風險及時預警核實，確保按時發放。

3．區級財政部門應強化庫款分類管理，在優先足額保障“三保”支出的前提下，合理安排支出順序，分輕重緩急撥付資金，保障重點領域和重要時點庫款需要。當期庫款僅能保障“三保”支出的地區，應暫停除“三保”外的非急需、非剛性支出。各市財政部門應完善對所轄區的庫款調度方案，加強庫款流量預測，保障區級“三保”資金需求，切實履行市對區“三保”兜底責任。

六、強化激勵與約束，促進市區兩級財政可持續發展

（一）健全激勵引導機制。

1．加大激勵力度。各市應統籌上級下達的轉移支付資金和本級財力，對財政收入增長快、財力貢獻規模大的區，可按照一般公共預算收入增量的一定比例予以激勵，對經濟發展好、貢獻突出地區重點支持，激發各區發展內生動力。

2．實施收入獎勵。2026－2028年，省財政根據各區相關地方級稅收收入增長情況，對收入增幅超過平均水平的，通過轉移支付方式給予梯次獎補，支持各地加快轉型發展，不斷提高財政收入規模和質量。    

3．加強“三保”獎勵。各市應優化財力分配，切實保障基層“三保”。省財政將根據各區“三保”落實情況差異化安排轉移支付，對保障有力的市加大獎勵力度；對保障不足的市，將對應轉移支付資金直接下達至區，督促引導市加大對區支持。

（二）完善約束與效益導向機制。

1．強化預算約束和績效引導。各市應加強對困難地區預算管理，可設置約束性指標，嚴控支出規模、壓減非剛性支出，并將完成情況納入轉移支付分配因素，推動形成“資金效益越好、支持力度越大”的良性機制。

2．推進區域均衡發展。各市應結合縣改區、老城區、開發區等不同類型區域實際，完善轉移支付制度，支持其分別實現體制融合、基本公共服務能力提升和經濟增長引擎功能。省財政對區級財力均衡度高的市給予獎勵，促進區域協調發展。

財政體制是規范政府間財政關系的基礎性制度，財政體制改革涉及面廣、政策性強、關注度高，牽一發而動全身。各市要進一步提高思想認識、加強組織領導，聚焦當前基層財政運行面臨的突出問題，對市與區財政體制進行一次全面檢視，找出薄弱環節、提出優化舉措、推動改革落實、釋放改革效能，逐步健全規范高效的市與區財政體制，不斷提升財政科學管理水平。省財政廳等有關部門要加強對各市督促指導，跟蹤運行情況，適時組織評估，推動我省市與區財政體制改革取得實效，促進基層財政運行更加平穩、更可持續。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　江蘇省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2026年2月28日

公報PDF版瀏覽、下載：省政府辦公廳關于進一步完善設區市與市轄區財政體制的意見（蘇政辦發〔2026〕13號）.pdf